Адміністративно-правова охорона водних ресурсів України

Abstract

Дисертацію присвячено аналізу існуючих наукових підходів, законодавства України і практики його реалізації з метою узагальнення та розв’язання наукового завдання, пов’язаного із формуванням цілісного та системного розуміння забезпечення безпеки водних ресурсів України засобами адміністративного права. З’ясовано сутність адміністративно-правовової охорони водних ресурсів, яку визначено як врегульований переважно нормами адміністративного права особливий вид природоохоронної діяльності держави, який передбачає цілеспрямовану активну публічно-правову форму запобігання та реагування держави в особі спеціально уповноважених органів та інституцій громадянського суспільства на адміністративні правопорушення водного законодавства, впливу на процеси водокористування, відтворення та збереження водних ресурсів з метою забезпечення сталого і екологічно збалансованого розвитку водоресурсного потенціалу країни. Безпеку водних ресурсів запропоновано розглядати як невідʼємну складову екологічної безпеки держави та такий стан водно-ресурсної сфери країни, ключові параметри якого здатні задовольнити потреби населення та економіки в необхідних ресурсах і відповідати системі національних пріоритетів у координатах екологічних інтересів та загроз, основними з визнано: високий рівень водоємності і забруднення, зношеність устаткування в системах водопостачання та водовідведення, недостатня енергозабезпеченість їх функціонування, а також обмежена природна водозабезпеченість територій, де розміщені найбільші споживачі водиДоведено, що підтримання належного режиму законності у сфері використання, охорони вод та відтворення водних ресурсів можливе лише застосуванням комплексу заходів, серед яких: додаткові заборони та зобовʼязання, що передбачає превентивний контроль за їх виконанням; спеціальні адміністративні заходи, спрямовані на встановлення і підтримання режимних правил - державний моніторинг вод, оцінка впливу на довкілля, державний облік вод та водокористування, реєстраційні заходи, ліцензування тощо; дозвільно-ліцензійні заходи, що передбачають видачу дозволів на спеціальне водокористування, анулювання, здійснення переоформлення та видачу дублікатів дозволів на проведення робіт на землях водного фонду; видачу дозволів на спеціальне водокористування водних об’єктів у зоні відчуження та зоні безумовного (обов’язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи та ін.; система публічного контролю і нагляду за додержанням фізичними та юридичними особами вимог водного законодавства; організаційно-технічне забезпечення встановлених режимних правил, що дозволяє ефективно попереджати, виявляти і припиняти відповідні порушення водного законодавства, і т.д. Встановлено, що адміністративно-правова охорона водних ресурсів має специфічні, лише їй притаманні риси, зокрема: будується на основі правил, норм і стандартів не лише національного водного законодавства, але й міжнародних регуляторів, у тому числі так званого «мʼякого» водного права; здійснюється як загальними, так і спеціально уповноваженими органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування; передбачає ведення державного обліку водокористування та державного водного кадастру; передбачає здійснення паспортизації річок і джерел питного водопостачання; здійснюється через встановлення водоохоронних зон, виділення земельних ділянок під прибережні захисні смуги, встановлення смуг відведення з особливим режимом користування, встановлення берегових смуг водних шляхів, зон санітарної охорони; передбачає пряму заборону на проектування ібудівництво прямоточних систем водопостачання промислових підприємств, на введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що впливають на стан вод, скидання у водні об'єкти відходів і сміття та ін.; має як запобіжний, так і карально-примусовий характер впливу на суспільні відносини у сфері раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів тощо. Підкреслено важливість адміністративно-правової охорони водних ресурсів, що зумовлено необхідністю: забезпечення водної безпеки як невідʼємної складової екологічної безпеки держави в цілому; здійснення цілеспрямованої і ефективної діяльності щодо задоволення потреб населення і галузей економіки у воді, збереження, раціонального використання і охорони вод, запобігання їх шкідливій дії; своєчасного виявлення негативних процесів, що впливають на якість вод і стан водних об'єктів; забезпечення додержання усіма юридичними та фізичними особами вимог водного законодавства шляхом здійснення публічного контролю та нагляду; адаптації водного законодавства України до вимог ЄС, що пояснюється ще й специфікою водних питань та процесів, що мають безпосереднє відношення й до України, серед яких явища транскордонності, транзитний фактор, наявність міжнародних річкових басейнів; застосування заходів державного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності, до порушників водного законодавства; запобігання шкідливим діям вод та аваріям на водних об'єктах і ліквідації їх наслідків. Запропоновано концептуальний підхід до законодавчого регулювання водних відносин, що передбачатиме: 1) законодавче розмежуванння функцій управління водними ресурсами та надання екосистемних послуг, повʼязаних з використанням водних обʼєктів, та їх відповідної охорони; 2) прийняття у звʼязку із цим окремого Закону України «Про охорону вод (водних обʼєктів)», який має стати базисом в організації водоохоронних заходів та забезпечення уповноваженими субʼєктами охорони вод від забруднення, засмічення і вичерпання; 3) створення відповідної організаційної водоохоронної за європейською моделлю та кращими світовими практиками, що у свою чергу повинно сприяти забезпеченню водної безпеки держави, як обов'язкової передумови її сталого розвитку, шляхом вироблення правових, інституційних та економічних механізмів; Здійснено характеристику суб’єктів адміністративно-правової охорони водних ресурсів в Україні, яка представлена у вигляді системи органів публічного адміністрування різної компетенції та функціонального спрямування, поділити які запропоновано на субʼєктів: загальної (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування), міжгалузевої (Міністерство внутрішніх справ України, Національна поліція України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій), галузевої (Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України), функціональної (Державна екологічна інспекція України, Державне агентство водних ресурсів України, Державна служба геології та надр України), консультативно-дорадчої (басейнові ради) та громадсько-самоврядної (громадські організації екологоохоронного спрямування) компетенції. Удосконалено наукові підходи щодо характеристики публічного контролю у сфері правової охорони водних ресурсів, а саме: 1) основними напрямами його є державний, громадський та виробничий контролі за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів; 2) предмет такого контролю складає діяльність підконтрольних субʼєктів за фактичним виконанням водного законодавства, підзаконних нормативно-правових актів, інструкцій, правил, нормативів і стандартів з охорони водних ресурсів, а також кількісні та якісні результати цієї діяльності, доцільність вибору засобів і способів виконання ними своїх водооохоронних обовʼязків; 3) завдання контролю полягають в забезпеченні додержання усіма юридичними та фізичними особами вимог водного законодавства, дотримання законодавством порядку регулювання правових відносин з метою забезпечення збереження, науково обгрунтованого, раціонального використання вод дляпотреб населення і галузей економіки, відтворення водних ресурсів, охорони вод від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об'єктів, а також охорони прав підприємств, установ, організацій і громадян на водокористування. Обгрунтовано необхідність удосконалення адміністративно-деліктних норм у сфері охорони водних ресурсів, зокрема шляхом: 1) встановлення адміністративної відповідальності за: а) перевищення нормативів гранично допустимих концентрацій шкідливих сполук, що забруднюють воду; б) порушення природних умов поверхневого стоку під час будівництва і експлуатації автошляхів, залізниць та інших інженерних комунікацій; в) незаконне створення систем скидання зворотних вод у водні об’єкти, міську каналізацію або зливову каналізацію та незаконне скидання зворотних вод; г) допущення наднормативних, аварійних і залпових скидів забруднюючих речовин у водні об’єкти; д) відмову від надання (приховування) проектної документації та висновків щодо якості проектів підприємств, споруд та інших об’єктів, що можуть впливати на стан вод, а також актів і висновків комісій, які приймали об’єкт в експлуатацію; е) порушення строків внесення зборів за використання природних ресурсів та за забруднення навколишнього природного середовища; ж) порушення правил експлуатації на водних обʼєктах водозабірних споруд, не забезпечених рибозахисним обладнанням; 2) встановлення адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення вимог водоохоронного законодавства; 3) усунення дисбалансу між фактичним розміром заподіяної навколишньому природному середовищу шкоди та сумою існуючих штрафів. Уточнено характерні ознаки адміністративно-правових заходів, що застосовуються у сфері охорони водних ресурсів, серед яких: а) обовʼязкова врегульованість нормами права, переважно адміністративного; б) спрямованість на створення необхідного адміністративно-правового режиму охорони водних ресурсів; в) застосованість законодавчо визначеною системоюсубʼєктів публічного адміністрування водоохоронною сферою; г) реуглятивний вплив на водоохоронні правовідносини з метою їх створення, зміни або припинення; д) спрямованість не лише на припинення адміністративних правопорушень, але й їх недопущення та запобігання скоєнню у подальшому; е) можливість застосування як до фізичних, так і юридичних осіб - водокористувачів; можливість мати як примусовий, так і не примусовий характер; ж) спрямованість на досягнення мети природоохоронної діяльності через моральний, організаційно-правовий, майновий, особистісний вплив на учасників суспільних відносин, які виникають у зазначеній сфері, підтримання належного стану захищеності об’єктів екологічної сфери від антропогенних і природних загроз, попередження і припинення водних правопорушень, притягнення винних до адміністративної відповідальності, а також виявлення та усунення причин і умов, що сприяють їх вчиненню. Розглянуто світовий досвід адміністративно-правової охорони водних ресурсів, а також міжнародні стандарти регулювання водоохоронних заходів, що дозволило обґрунтувати можливості його адаптації для України, шляхом: по-перше, імплементації європейського екологічного законодавства та зобов'язання щодо запровадження «водних» екологічних вимог відповідно до чинних у країнах ЄС та світу; по-друге, відмови від адміністративнокомандного підходу управління на користь приватизаційного з басейновою інтегрованою формою організації охорони водних ресурсів; по-третє, апроксимації Директиви 2010/75/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 24 листопада 2010 року про промислові викиди (в частині інтегрованого запобігання та контролю забруднення водних ресурсів); по-четверте, створення відповідної організаційної водоохоронної структури за європейською моделлю та кращими світовими практиками, що у свою чергу повинно сприяти забезпеченню водної безпеки держави, як обов'язкової передумови її сталого розвитку, шляхом вироблення правових, інституційних та економічних механізмів; по-пʼяте, обовʼязкове делегування значних повноважень з та використання водних ресурсів органам місцевого самоврядування; пошосте, широке залучення громадськості як в контролі, так і в плануванні та здійсненні управління водними ресурсами певної адміністративнотериторіальної одиниці; по-сьоме, обовʼязкове врахування інтересів місцевої громади; по-восьме, забезпечення реалізації послідовних програмно-цільових заходів охорони цього природного компонентуThe dissertation is devoted to the analysis of existing scientific approaches, the legislation of Ukraine and the practice of its implementation in order to generalize and solve the scientific task related to the formation of a holistic and systematic understanding of ensuring the security of water resources of Ukraine by means of administrative law. The essence of the administrative-legal protection of water resources is clarified, which is defined as a special type of environmental protection activity of the state regulated mainly by the norms of administrative law, which provides for a purposeful active public-legal form of prevention and response of the state in the form of specially authorized bodies and institutions of civil society to administrative offenses of water legislation, influence on the processes of water use, reproduction and preservation of water resources in order to ensure sustainable and ecologically balanced development of the country's water resource potentialIt is proposed to consider the security of water resources as an integral component of the ecological security of the state and such a state of the country's water resource sphere, the key parameters of which are able to satisfy the needs of the population and the economy in the necessary resources and correspond to the system of national priorities in the coordinates of ecological interests and threats, the main ones of which are recognized as: high the level of water capacity and pollution, wear and tear of equipment in water supply and drainage systems, insufficient energy security for their operation, as well as limited natural water supply of the territories where the largest water consumers are located. It has been proven that maintaining the proper regime of legality in the field of water use, protection and reproduction of water resources is possible only by applying a set of measures, including: additional prohibitions and obligations, which provide for preventive control over their implementation; special administrative measures aimed at establishing and maintaining regulatory rules - state water monitoring, environmental impact assessment, state accounting of water and water use, registration measures, licensing, etc.; permit-licensing measures that provide for the issuance of permits for special water use, cancellation, reissue and issuance of duplicate permits for works on the lands of the water fund; issuing permits for special water use of water bodies in the exclusion zone and the zone of unconditional (mandatory) resettlement of the territory that has undergone radioactive contamination as a result of the Chernobyl disaster, etc.; a system of public control and supervision of compliance by individuals and legal entities with the requirements of water legislation; organizational and technical support of established regime rules,which allows effective prevention, detection and termination of relevant violations of water legislation, etc. It was established that the administrative-legal protection of water resources has specific, unique features, in particular: it is built on the basis of rules, norms and standards not only of national water legislation, but also of international regulators, including the so-called "soft" water law; carried out by both general and speciallyauthorized bodies of executive power, as well as local self-government bodies;provides for the maintenance of state records of water use and the state water cadastre; provides for certification of rivers and sources of drinking water supply; is carried out through the establishment of water protection zones, the allocation of land plots for coastal protection strips, the establishment of diversion strips with a special mode of use, the establishment of coastal strips of waterways, sanitary protection zones; provides for a direct ban on the design and construction of directflow water supply systems for industrial enterprises, on the commissioning of enterprises, structures and other objects that affect the state of water, dumping of waste and garbage into water bodies, etc.; has both a preventive and a punitive and coercive nature of influence on social relations in the sphere of rational use and protection of water and reproduction of water resources, etc. The importance of administrative and legal protection of water resources is emphasized, which is due to the necessity of: ensuring water security as an integral component of the ecological security of the state as a whole; implementation of purposeful and effective activities to meet the needs of the population and economicsectors in water, conservation, rational use and protection of water, prevention of their harmful effects; timely detection of negative processes affecting the quality of water and the state of water bodies; ensuring compliance by all legal entities and individuals with the requirements of water legislation by means of public control and supervision; adaptation of the water legislation of Ukraine to the requirements of the EU, which is also explained by the specificity of water issues and processes that are directly related to Ukraine, including cross-border phenomena, the transit factor, the presence of international river basins; application of measures of state coercion, including administrative liability, to violators of water legislation; prevention of harmful effects of water and accidents on water bodies and elimination of their consequences.A conceptual approach to the legislative regulation of water relations is proposed, which will include: 1) legislative demarcation of the functions of water resources management and the provision of ecosystem services related to the use of water bodies and their respective protection; 2) in connection with this, the adoptionof a separate Law of Ukraine "On the Protection of Water (Water Bodies)", which should become the basis for the organization of water protection measures and the provision of water protection against pollution, clogging and depletion by authorized entities; 3) creation of an appropriate organizational water protection structure based on the European model and best global practices, which in turn should contribute to ensuring the water security of the state, as a necessary prerequisite for its sustainable development, through the development of legal, institutional and economic mechanisms; A characterization of the subjects of administrative and legal protection of water resources in Ukraine was carried out, which is presented in the form of a system of public administration bodies of various competences and functional direction, which are proposed to be divided into subjects: general (the President of Ukraine, the Verkhovna Rada of Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine, local bodies of the executive authorities and local self-government bodies), inter-sectoral (Ministry of Internal Affairs of Ukraine, National Police of Ukraine, State Emergency Service of Ukraine), sectoral (Ministry of Environmental Protection and Natural Resources of Ukraine), functional (State Ecological Inspection of Ukraine, State Water Resources Agency of Ukraine, State Service of Geology and Subsoil of Ukraine), consultative and advisory (basin councils) and public self-governing (public organizations of environmental protection) competence. Scientific approaches to the characteristics of public control in the field of legal protection of water resources have been improved, namely: 1) its main directions are state, public and industrial control over the use and protection of water and reproduction of water resources; 2) the subject of such control is the activity of controlled subjects in the actual implementation of water legislation, subordinatelegal acts, instructions, rules, regulations and standards for the protection of water resources, as well as the quantitative and qualitative results of this activity, the expediency of choosing the means and methods of their implementation water protection duties; 3) the tasks of control are to ensure compliance by all legal entities and individuals with the requirements of water legislation, compliance with theprocedure established by legislation for the regulation of legal relations in order to ensure the preservation, scientifically based, rational use of water for the needs of the population and economic sectors, reproduction of water resources, protection of water from pollution , clogging and depletion, prevention of harmful effects of water and elimination of their consequences, improvement of the condition of water bodies, as well as protection of the rights of enterprises, institutions, organizations and citizens to use water. The need to improve the administrative-delict norms in the field of water resources protection is substantiated, in particular by: 1) establishing administrative responsibility for: a) exceeding the norms of maximum permissible concentrations of harmful compounds that pollute water; b) violation of the natural conditions of surface runoff during the construction and operation of highways, railways and other engineering communications; c) illegal creation of return water discharge systems into water bodies, city sewers or storm sewers and illegal return water discharge; d) allowing excessive, emergency and volley discharges of polluting substances into water bodies; e) refusal to provide (conceal) project documentation and conclusions regarding the quality of projects of enterprises, structures and other objects that may affect the state of water, as well as acts and conclusions of the commissions that accepted the object into operation; f) violation of the terms of payment of fees for the use of natural resources and for pollution of the natural environment; g) violation of the rules of operation on water bodies of water intake structures that are not equipped with fish protection equipment; 2) establishment of administrative liability of legal entities for violation of requirements of water protection legislation; 3) elimination of the imbalance between the actual amount of environmental damage and the amount of existingof existing fines. The characteristic features of administrative and legal measures applied in the sphere of water resources protection are specified, including: a) mandatory regulation by legal norms, mainly administrative; b) focus on creating the necessary administrative and legal regime for the protection of water resources; c) applicability of the legally defined system of public administration entities to the water protectionsphere; d) regulatory influence on water protection legal relations for the purpose of their creation, change or termination; e) focus not only on the termination of administrative offenses, but also on their prevention and prevention of their commission in the future; f) the possibility of application to both physical and legal entities - water users; the possibility to have both coercive and non-coercive character; g) focus on achieving the goal of nature protection activities through moral, organizational, legal, property, and personal influence on the participants of social relations that arise in the specified sphere, maintenance of the proper state of protection of objects of the ecological sphere from anthropogenic and natural threats, prevention and termination of water offenses , bringing the guilty to administrative responsibility, as well as identifying and eliminating the causes and conditions that contribute to their commission.The world experience of administrative and legal protection of water resources was considered, as well as international standards for the regulation of water protection measures, which made it possible to substantiate the possibilities of its adaptation for Ukraine, by: first, the implementation of European environmental legislation and the obligation to introduce "water" environmental requirements in accordance with valid in EU countries and the world; secondly, abandoning the administrative-command approach of management in favor of privatization with abasin-integrated form of organization of water resources protection; thirdly, approximations of Directive 2010/75/EC of the European Parliament and the Council of November 24, 2010 on industrial emissions (in terms of integrated prevention and control of water pollution); fourth, the creation of an appropriate organizational water protection structure based on the European model and the best global practices, which in turn should contribute to ensuring the water security of the state, as a mandatory prerequisite for its sustainable development, by developing legal, institutional and economic mechanisms; fifth, mandatory delegation of significantpowers for the protection and use of water resources to local self-government bodies; sixth, broad involvement of the public in both control and planning and implementation of water resources management of a certain administrative-territorialunit; seventh, mandatory consideration of the interests of the local community; eighth, ensuring the implementation of consistent program-targeted measures for the protection of this natural component.